【核心提示】印尼兼具“21世纪海上丝绸之路”战略支点国家、南海争端特殊角色及东盟领导者的三重角色。中国与印尼的多层次合作可为中国与东南亚国家在双边、区域与跨区域中的合作产生示范效应，这构成了印尼之于“21世纪海上丝绸之路”的潜在价值。
东南亚被视为我国“21世纪海上丝绸之路”建设的首要发力点。在当前东亚多边合作阻力重重且效果欠佳的情况下，东南亚被寄予以双边促多边的期望。其中印度尼西亚（印尼）被认为是“21世纪海上丝绸之路”战略支点建设的优先考虑。实际上，印尼之于中国海上贸易与运输的枢纽地位由来已久。7—16世纪，东南亚海路一直扮演着连接中国与印度的主要通道，繁荣的海运也为印尼群岛香料与木材市场的开拓提供了良机。在我国“一带一路”战略不断纵深、印尼佐科政府誓言要重振其海洋强国地位的背景下，中、印尼两国有望再次“相会”于海上。不同的是，这次“相会”是两国主动接洽的产物，因而战略支点的运筹需要两国的共同努力。
两国海洋战略高度契合
中国的“21世纪海上丝绸之路”战略与印尼以“全球海洋支点”构想为核心的海洋强国建设渊源颇深。中国方面，2012年11月，十八大报告中将建设海洋强国提升至战略高度， 2013年10月3日，习近平主席在印尼国会演讲中提出并强调与东盟各国共建“21世纪海上丝绸之路”以及“中国—东盟命运共同体”。印尼方面，2014年佐科竞选及就职后均力推海洋强国战略。2014年11月的缅甸内比都东亚峰会上，佐科详细阐述了“全球海洋支点”的内涵。2015年3月25—28日，佐科访华并出席博鳌亚洲论坛年会期间，中、印尼两国旋即签署了《关于加强两国全面战略伙伴关系的联合声明》，一致确认“21世纪海上丝绸之路”与“全球海洋支点”构想高度契合。
对中国而言，这种战略契合不仅在于两国战略提出所体现的默契，还在于印尼在中国“21世纪海上丝绸之路”实施中的支点地位及其运筹的高度可行性，即从三佛齐王国、满者伯夷、亚齐王国到印尼共和国，印尼群岛一贯扼守着中国海上航道的战略要冲，马六甲海峡更是被誉为中国经济的“生命线”，这构成了印尼之于“21世纪海上丝绸之路”的基本内涵。此外，印尼近年经济内生动力趋弱，而基础设施建设又居于其国家发展需求与战略的突出位置，因此，对外资的需求构成了印尼之于“21世纪海上丝绸之路”的关键内容。更重要的是，印尼兼具“21世纪海上丝绸之路”战略支点国家、南海争端特殊角色及东盟领导者的三重角色，因而成为“21世纪海上丝绸之路”建设中具有潜在示范效应的国家。中国与印尼的多层次合作可为中国与东南亚国家在双边、区域与跨区域中的合作产生示范效应，这构成了印尼之于“21世纪海上丝绸之路”的潜在价值。
印尼海洋战略的多重内涵
印尼的海洋强国战略具有强烈的历史承续性，而其作为全球最大群岛国家的国际地位也由来已久。1957年12月的《朱安达宣言》（DjuandaDeclaration）宣示了印尼群岛国家的地位，该宣言也成为印度尼西亚共和国最早涉及海洋的战略性文件。此后，印尼在12海里领海宽度与领海基线的确定方式上进行了艰苦卓绝的国际斗争。1982年第三届联合国海洋法会议后，《联合国海洋法公约》（United Nations Convention on the Law of the Sea）认可了印尼群岛基线及群岛水域的法律地位，美日等19国当时虽未签字，但事实上接受了印尼群岛国的地位及其提出的航行准则。1988年，美国在与印尼的《双重税收协议》（Double Taxation Agreement）中正式承认印尼的群岛国家地位。
印尼当前的海洋强国战略是一个统筹三个方面、三种身份的综合性概念。统筹三个方面即将群岛国家地位、海洋经济与海上安全共同融入海洋强国身份。因而，加快海上通道建设，加强海洋经济开发，强化海上力量建设，成为佐科政府的当务之急。统筹三种身份旨在推动海洋强国、区域大国及中等世界强国三种身份实践互为整体，尤其是弥补以往区域大国与中等世界强国实践中存在的区域经济领导力远逊于区域安全能力、国内发展与区域发展衔接不足的问题。
积极响应“一路”政策
对于“21世纪海上丝绸之路”，印尼官方的反应较为积极。海洋基础设施建设是印尼“全球海洋支点”构想的主线之一，而基础设施建设带动的经济互补是两国海洋强国建设的首选对接，它涉及设施联通、贸易畅通及资金融通等诸多方面。在佐科的“全球海洋支点”设想中，印尼将重点建设24个港口枢纽，其所需投资至少为7000万亿印尼盾（约合3.54万亿元人民币）。这些港口所覆盖的爪哇岛和苏门答腊岛等地区当前对印尼GDP的贡献占比为70%左右，其建设会直接带动当地吸引投资。对此，印尼驻华大使苏更·拉哈尔佐（Sugeng Rahardjo）表示，印尼已经意识到其海洋基础设施建设需要合作伙伴，并且公私合营和建设—经营—转让等合作模式都是开放的。而且，中国的“21世纪海上丝绸之路”无疑有助于印尼实现从最大群岛国家向“全球海洋支点”的发展。印尼青年汉学家翁鸿鸣（Agustinus Wibowo）认为，“一带一路”的目的是通过合作实现持久共赢，这符合印尼的国家利益与发展需求。
事实上，在对“21世纪海上丝绸之路”的行为反应上，印尼在东南亚当属前列。并且，印尼积极响应亚洲基础设施投资银行的倡议，并成为亚投行第二十二个意向创始成员，佐科甚至提出过将亚投行总部设在印尼首都雅加达，并让印尼在亚投行中扮演重要角色的要求。2015年3月中、印尼两国签署的《关于加强两国全面战略伙伴关系的联合声明》表示，“双方同意发挥各自优势，加强战略交流和政策沟通，推动海上基础设施互联互通，深化产业投资、重大工程建设等领域合作，推进海洋经济、海洋文化、海洋旅游等领域务实合作，携手打造‘海洋发展伙伴’。”
南海争端中的特殊角色
除“21世纪海上丝绸之路”战略支点国家与东盟领导者之外，印尼还在南海争端中扮演着特殊角色。自20世纪90年代初南海争端凸显后，印尼的南海政策便应运而生并体现出如下基本内涵：一是区域合作内涵，即作为非南海主权声索国，印尼积极扮演调解者角色。二是国家利益内涵，即作为南海争端涉事国，印尼与中、越等国就纳土纳群岛周边存在海洋划界争议，对“九段线”的合法性不予承认，并且其维护国家利益的态度坚定，举措强硬。
佐科政府目前的南海政策也围绕以上两方面展开。一方面，民主化改革所赋予的国内法理与制度基础使其对区域合作内涵的继承动力明显，尤其是继续奉行不结盟政策塑造了印尼在南海争端中不站队的基本立场，这是当前印尼南海政策的基调。印尼也长期通过对话、试验性合作与共同开发等来推动南海争端化解，这些措施正逐步向预防性外交方向发展。另外，温和实用主义原则在印尼外交决策中的地位越来越稳固，在中国作为印尼当前最大贸易伙伴的现实下，印尼南海政策向牺牲对华经济关系方向发展的可能性较低。
但另一方面，其南海政策国家利益层次的内涵存在微调的迹象。首先，在纳土纳群岛问题上，印尼外交部与军方长期分歧明显，后者一向态度激进，苏西洛执政后期印尼军方的数次表态一度被视为其南海政策潜在转向的信号。并且，在佐科提出将印尼国防支出在GDP中的占比从0.9%提高到1.5%并重点建设印尼海军后，这种转向进一步加快。其次，佐科外交鲜明的民族主义特征会强化印尼对领土与边界的关注。的确，佐科上任伊始，印尼即以炸沉等强硬方式处置东盟国家及中国渔船的“越界非法捕鱼”，宣示了其维护国家利益的强硬态度。在印尼首部《海洋法》于2014年9月29日通过后，舆论对印尼可能因此加快纳土纳群岛周边资源单边开发的担忧加深。
广泛的政策沟通空间
“21世纪海上丝绸之路”的合作重点及核心内容包括政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通及民心相通（以下简称“五通”）等五个方面。其中，政策沟通是“五通”的基础，其关键在于政策协调。中、印尼两国间存在广阔的政策协调空间。
首先，两国海上安全政策特征的契合是政策沟通的根本。一方面，随着印尼海洋强国实践的展开，其跨层次与跨领域特征愈加突出，综合安全特征也将凸显，而合作安全也是印尼在区域层次长期的偏好。中国总体国家安全观强调国际与国内安全的通联，倡导综合安全、共同安全与合作安全的实践方式。因此，两国安全战略具有在综合安全与合作安全中进行沟通、协调的可能。另一方面，印尼秉持不结盟政策、长期致力于推动南海争端化解等都为双方海上安全政策的协调奠定了基础。就在佐科阐述“全球海洋支点”构想的同时，李克强总理也在东亚峰会上提出了解决南海争端的“双轨思路”。作为我国与其他当事国协商谈判的理想“架桥者”，印尼应当成为我国实践“双轨思路”的突破点。
其次，中、印尼两国间有着丰富的政策协调工具。当前，印尼拥有包括以海事统筹部为主的国内海洋政策机构及其他处理海洋事务的政策工具。印尼首倡“处理南中国海潜在冲突”研讨会这一“第二轨道”，参与并谋求主导东盟地区论坛等众多国际机制。在上述国际机制中，中国均与印尼存在积极的互动与合作。一方面，中国可以与印尼在政策沟通的基础上稳固双边关系，同时在南海研讨会等“第二轨道”内与印尼在南海开展非政府间合作与试验性共同开发，并通过“亚洲文明对话大会”等途径推动两国间的海洋文明对话，以促使其南海争端特殊角色朝建设性的积极方向发展。另一方面，由于当前东盟国家对域外大国的态度不尽一致，而印尼在东盟安全议题的确定与发展中具有一贯的重要作用，因此，中、印尼政策沟通可以起到以印尼的“全球海洋支点”构想为基点，通过对其南海争端特殊角色的运筹来“撬动”其东盟领导者角色的发挥，形成“以点带面、双边促多边”局面的示范效应，从而改变当前不少东南亚国家存在的对中国“21世纪海上丝绸之路”建设“等、靠、要”的现象。
总体而言，佐科政府的海洋强国战略寓手段与目的于一体，但在当前，其手段性强于目的性。受制于“大国平衡”的思维定势与行为惯性，印尼需要谋求在域外大国间的动态平衡，对于“21世纪海上丝绸之路”，印尼也极为关注美国及印度的反应。在中国“一带一路”与美国“亚太再平衡”的对冲中，印尼具有灵活性，但这也使其成为大国竞相争取的伙伴。加之，佐科政府继承了印尼前外长马蒂“印度洋—太平洋友好合作”的理念（Indo-Pacific version of TAC），提出了“印度洋—太平洋区域结构”，印尼的“西向”与印度的“东向”对接趋势明显。因此，域外大国因素在当前的佐科外交中仍属于不确定因素。
（作者单位：南京大学国际关系研究院）
